地方交通限行的行政法规制

分类：免费论文    更新时间：11-06    来源：网络

 对地方交通限行的行政法规制根本上以法律为基准，以正当的程序为保障，在个人权利与公共利益的碰撞中寻找平衡点。

 

   2.1 完善法律

    新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第96条第1款规定：“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。”与《中华人民共和国道路交通安全法》第39条结合来看，立法者在制定法律时已根据现实需求来完善交通限行的授权条款，但是授权范围过于宽泛，留给地方政府行使行政权过大的自由性。所以涉及交通限行的法律条款还需要进一步加强，条款中不能随意将判断情况和选择方式的权力全部授权给地方行政机关，立法机关必须在法律中提供原则来指引地方行政机关在哪种具体情况下可以做出交通限行的决策以及使用何种手段实施。只有当国家立法应对的治理方案能够不断地转化为决策主体个案的应对性策略，法律才可能成为“活的制度”，并书写出无比尊荣的生命史[[[14]韩春晖.行政决策的多元困局及其立法应对[J].政法论坛,2016,34(3):129.]]。

以大气污染为例，重污染天气的预警等级达到哪种指数以上才可以限行，每种指数配合怎样的时间段，预计限制的车流量在城市的哪些具体路段，由哪一政府部门来向社会发布决策，提前几天告知公民，后期发生损害有何赔偿方案，这些配套性的标准应由立法者综合多年来的限行经验和科学报告总结出来并纳入立法文件的辅助性文件的内容中，地方政府需在立法者设定的框架内作为。另外，配合实体问题应有程序立法，辅助性法律文件中写明拟定决策的部门人员的资质和专业知识水平，审核人员的级别要求、知识要求和回避要求，在行政机关内部通过决策的人数标准。行政机关内部要有一个程序规制手段。

目前，法学界也有对常态化交通限行进行行政立法的讨论。无论是从实定法还是从理论的层面，对机动车限行常态化的行政立法都必须得到法律法规的授权[[[15]凌维慈.行政法视野中机动车限行常态化规定的合法性[J].法学,2015(2):29.]]。与限行相关的《中华人民共和国大气污染防治法》第96条第1款和《中华人民共和国道路交通安全法》第39条对常态化的交通限行并无明确授权，尽管法学界许多学者在论证常态化的可行性，就限行可能侵害公民所有权的特殊性而言，交通限行常态化立法的条件还是不够成熟，至少地方交通限行的非专业化操作现在不能支持常态化限行系统的成立。相关行政立法有待立法者今后在法律中概括性授权。

除立法内容上改进之外，合法审查制度也是对混乱的交通限行行政决策制定程序有效的规制方法，主要集中于交通限行决策的实质合法性部分。合法性审查及涉及到行政决策的事实问题也涉及到行政决策的法律问题，事实问题只有在社会公众广泛介入的情况下才能够澄清，而法律问题则必须在有关专家的介入下才能够澄清[[[16]张淑芳.论行政决策合法性审查的制度构建[J].政法论丛,2016(1):79.]]。审查事实问题是政府决策承办部门的责任，决策承办部门应划分出决策制定团队和内容审查团队，内容审查团队在决策前专门对前几次的决策报告和在交通限行过程中的公民反馈加以分析，总结出决策内容以及交通部门行为的不合法之处。决策制定团队草拟出方案后接受内容审查团队的对比式检验，发现惯性问题立即改正方案内容，尽量避免重复错误。交通限行的行政决策方案完成后，提交政府内部法制部门进行法律问题审查，法律专业人士针对材料的真实性，是否符合实体法和程序法，是否依正规流程通过决策方案等问题给予法律意见。本质上提高了交通限行决策的法律权威性。

    

    2.2 选择最佳方案

德国行政法中“特别牺牲”理论是从私权保护的角度来说明个人利益为公共利益所作的让步的程度，重点强调政府要为“特别牺牲”负责，为公民作出补偿。在个人所有权必须为公共利益让位时，地方政府要选择对公民个人利益损害最小的方式来行使行政权或者在事后进行补偿，这就涉及到政府在作出行政决策时掌握的裁量权。遵循行政法的比例原则，政府应当选择最佳方案，从追求效率提升至追求实质平等。

比例原则是行政法上的基本原则，指行政机关为达成行政目的，要选择适当的手段进行，若遇有多种手段可供选择时，应选择对人民侵害最小的手段，且手段与目的之间要有一定的比例关系，即因采取该手段所造成的损害，不得逾越所要达成目的而获致的利益[[[17]姜昕.比例原则研究:一个宪政的视角[M].北京:法律出版社,2008:17,194,196.]]。比例原则是对政府决策时裁量权的规制，其定义又可细分为适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。政府可以从这三个角度来规划交通限行的最佳方案。

    适当性原则从目的的取向进行考量，“目的取向”所指的目的是“法律”所设定的，行政机关不得逾越或偷换行政目的[17]。适当性也可解释为合目的性，地方政府在作出交通限行的决策时要先明确的不是行为本身的适当性，而是所要达成的目的是否正当。既然以目标导向取代了传统的行为导向，就需要从源头上对行政目标进行引导，要特别注意行政目标的公益性问题，防止利益集团或私人主体将自己的利益替代公共利益，作为行政的目标[1]。缓解交通压力，保证重大活动的顺利进行以及改善空气质量是最常见的限行理由，这些理由只要在法律上得到确认就顺应公共利益的目的。然后论证地方政府将要采取的交通限行手段是否符合最终目的，地方政府可适用行政决策的风险评估制度。

风险评估制度是规制限行手段，融合多元化利益的表达方式。风险评估有效性主要体现于其理性，无论是对于决策者，还是对于公众，充分的说理不仅能够展现风险评估报告的科学理性，更是后续风险决策和监督审查的基础[[[18]成协中.风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析[J]. 法学论坛,2013,28(1):53.]]。所有受到风险决策影响的人，都有参与风险决策的权利。

    决策主体和评估主体实践上应当分离，地方政府作出交通限行决策后，向全社会信息公开，上级政府或者地方人大设计评估过程，下达评估目标，组织评估团体，监督评估过程。具体评估由专家、公民代表、利害关系人三方完成，主要分析限行手段的必要性和可行性，即付出的成本是否和可能获得的效益平衡，是否令各方利益主体满意，是否对公共安全和稳定有隐患，是否有利于解决交通拥堵、大气污染，是否能保证重大活动顺利运行，是否可能引发更严重的后续状况，是否提前制定应急措施。 专家负责交通限行决策的科学论证，通过技术理性的引进，为行政目标的实现选择最有效、科学化的手段，可使行政决策在理性化基础上获得正当化，这正是行政过程“科学决策”的基本要求[[[19]王锡锌.行政决策正当性要素的个案解读——以北京市机动车"尾号限行"政策为个案的分析[J].行政法学研究,2009,65(1):11.]]。公民代表和利害关系人在实施的细节上提出辅助意见，以期弥补决策中的漏洞。如果发现评估的专家与交通限行决策有利益关系，其他人有权要求其回避。交通限行决策的目的是实现公共利益，风险评估制度具有推动交通限行手段进一步与目的相符的作用。

必要性原则是在适当性原则基础上的进一步选择，有三个阶段的验证：（1）达到相同目的的手段可能有几种。（2）各种手段对基本权利会有如何之限制。（3）选择一侵害最少的手段[[[20]易军.所有权自由与限制视域中的单双号限行常态化[J].法学,2015(2):24.]]。即行政机关决策时应选择对公共利益和公民利益侵害最小的手段。即使交通限行手段能够满足公共利益的目的，也可以选择其他较之利益侵害更少的合目的的手段。交通限行方式过于刚性，对公民所有权的限制十分严苛。其他手段如加收停车费，提高交通使用成本；加强公共交通系统的建设，改善公交车、地铁等交通工具的乘坐环境，在大城市推广清洁高效的新型公共交通工具；政府定期开展与市民互动的宣传活动，以公益名义鼓励市民绿色出行，尽量使用公共交通工具；合理规划城市道路，按现实情况修改道路分布等等，都可以达到实现公共利益的目的。且这些手段较为柔性，没有过度的拘束力，于保障公民所有权具有积极意义。虽然这些手段短期效益比不上交通限行手段，但是对公民个人所有权几乎没有影响，能保证公共利益和个人利益的双赢。除非遇到法律上所规定的特别情况，有关交通和环境利益的非紧急状况中，交通限行反而要作为最后手段慎重使用。政府首先考虑使用这些柔性手段，有助于缓解政府与个人间的主要矛盾。 

狭义的比例原则是最后一道检验程序，要求手段和目的之间保持合理的比例，不能越界。狭义比例原则要求的是法益相称，是从“价值”取向上规范行政措施和其要实现的行政目的之间的均衡关系[17]。政府作出交通限行决策附带价值判断，紧扣以前限行中发生的执行人员与机动车使用者冲突的个案解读个人所有权受到侵害和影响的强度，比较总结，从而判断本次限行决策可能产生的公益效果和限行手段的副作用是否明显合乎目的和手段之间的正常比例。如果超出比例，政府就要调整决策方案，增加对受害一方的补偿标准。利益衡量的价值体现决策正当性价值。 

  

    2.3 重视民主决策

行政决策法治化，是指行政决策遵循法治统一原则基础上依据体现多数人意志、彰显公共利益的规范决策的善治过程[[[21]尹奎杰,王箭.重大行政决策行为的性质与认定[J].当代法学,2016,30(1):76,77.]]。合法的行政决策已然脱离政府的“一言堂”，要求充分反映民意。公众对行政活动的直接参与，避免了“传送带”模式在授权行政和积极行政中的民主合法性链条的断裂，也可对“规制俘获”进行制约，使规制活动更好地符合公众利益[[[22]徐以祥.行政法学视野下的公法权利理论问题研究[M].北京:中国人民大学出版社, 2014:174.]]。行政机关在发布交通限行决策过程中，为了促进决策的公平性与民主性，必须以公众参与制度为核心。公众参与制度是为避免行政机关内部决策片面性和行政机关暗箱操作而设，通过程序上广泛征求意见和内容上代表公民根本利益来增强决策的透明度。公众在政府交通限行决策面前实质上处于被动地位，行政权的压制使公民产生紧张感和对权力的不信任感，让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放，总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放，真正的主人翁精神有可能得以回归，这对于塑造一个和谐的社会来说，具有显而易见的积极意义[[[23]王锡锌,章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究,2010(5):8.]]。所以听证制度和告知制度构成公众参与制度，保障公众参与的主体地位。

行政决策听证能够最大限度的保证信息的真实和完备性，使科学决策具备坚实的基础，它以人民群众的直接参与弥补了民选代表和行政首长负责制在反映民意上不足[21]。地方政府在公布交通限行决策时应当建立一个临时的听证组织，听证组织向公众明确交通限行的具体时段、路段、方式等听证事项，听证时间选在周末等市民普遍空闲的时间，听证地点选择公民易于到达的地方。听证参加人的资格条件和组成条件明文规定，听证组织随机选择市民和利害关系人代表参加听证，专家、媒体自愿参与。各代表要严格遵守法律规定的听证程序，在听证过程中以与政府决策部门民主协商的姿态来对限行决策的可行性发表意见，说明交通限行可能给自己的利益带来的损害，如耽误工作时间、破坏生活计划、妨碍个人自由和所有权受限等。听证组织及时做好听证笔录作为决策修正的参考依据。此外，在听证之前行政机关也可以组织一次关于交通限行的民意调查，调查结论作为听证的基础。

告知制度重点在于信息公开和公民接收信息情况，地方政府有两次必须公告，一次是交通限行内部决策作出后通知市民可以参加听证，一次是最终决策完成后向全社会公告。地方政府应意识到电子政务的优越性，定期升级官方网站，加强宣传力度，至少要让市民知道官方网站的存在，鼓励公民在移动端加入政府公众号以便及时接收交通限行决策的信息，了解何时何地可以向政府表达自己的意见。为了给予公民足够安排工作和生活的时间，政府应当提前两到三天公布最终决策，公开决策的流程和内容，通过报纸、电视、网络等传媒资源传播。 

 2.4 监督实施

当行政机关面临交通限行决策后续实施引发的冲突矛盾，推动全程监督制度和责任追究制度是基本解决方式。

行政程序有两种道德价值：一种是作为道德规范的纯粹程序正义论；另一种是作为行政程序结果的真与作为行政程序参与者个体的善[[[24]张步峰.正当行政程序研究[M].北京:清华大学出版社,2014:106.]]。全程监督制度恰恰突出了行政程序的道德价值的重要性。地方行政机关应从各部门挑选工作人员在内部设立一个特殊队伍，主动监督每一项决策的运行情况。监督队伍在交通限行决策实施前分析其利弊、成本、效益，预测可能产生的阻力和矛盾，防患于未然；跟踪监督决策实施过程，及时发现问题，纠正偏差，随时控制调节实施方式；在限行过程结束后及时评价，追究违法人员的责任，弥补漏洞，总结限行过程的经验。

除地方行政机关内部监督，法律上应赋予上级机关监督下级机关交通限行决策的权力，要求下级机关作出行政决策后向上级机关备案，报告交通限行实施流程。上级机关可以在实施过程中突击检查，了解真实情况，督促交通部门改正。同级司法机关要审查行政决策制定行为和实施行为的合法性，将违法决策纳入行政诉讼范畴。此外，地方政府应拓宽公民信访、投诉渠道，积极使用网络与公民联系，让公民举报限行过程中发生的违法现象和工作人员的不当行为，并根据举报内容的准确性给予奖励，处理结果及时反馈给公民，保证决策实施的公平有序。

    责任追究制度是监督交通限行决策实施的后续，分为决策过程责任追究和实施过程责任追究。如果公民的私益受损是因为决策内容本身的缺陷，则追究参与决策过程的各方人员的责任。在行政决策过程中，决策机关特别是其行政首长的法律责任应当最重，决策承办单位、执行单位的法律责任次之，专家的法律责任则最小，由此形成权力与责任相一致的层级性[[[25]韩春晖.行政决策的多元困局及其立法应对[J].政法论坛,2016,34(3):126.]]。法律责任本身具有的教育和威慑功能是对行政决策者自身的一种保护[10]。权责一致不仅救济了公民个人利益，也提醒决策者法律面前人人平等，避免擅自用权，从而培养出一个高素质、专业化的决策者队伍，间接维护长远的公共利益。

如果实施决策的交通部门工作人员执行手段不合法导致公民财产损害，甚至人格损害，监督部门应在了解情况后开会总结，追究该工作人员和其上级的责任，公民可以向行政机关提出赔偿。当然，若是公民蒙受的损害是由于不可抗力或本身原因，公民不能强行要求追究实施者的责任，毕竟权利与权力皆不可滥用，现代法律只有通过对权力的滥用与权利的滥用加以双向制约，才能拆散权力主体、权利主体的机会主义行为组合，构建起一种权力主体与权利主体各行其道、良性互动的法律行为组合。

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如今的地方交通限行决策依然处于地方政府单方掌控的传统实行状态，决策程序僵化，地方政府的主动权凌驾于公民之上，公民被迫牺牲个人所有权来配合并不规范的程序，积累了各种利益冲突。

在城市快速发展，社会呼吁高效率高质量的城市公共治理的情况下，地方交通限行决策不仅关乎整个城市发展运行的利益，还与公民的基本权利密切相关。立法者要根据实际情况完善相关的行政法律体系，交通限行决策要突破实践中显示出来的缺陷，在法律的指导下科学民主地进行。行政机关必须跳出滥用权力的怪圈，遵循法治社会的原则，尊重公民的基本权利，遵守法定程序，在交通限行的决策过程中以公益与私益的平衡作为重要指标选择最合适的决策方案，提高公众参与的程度。同时要配套建立决策实施时的监督体系和责任追究体系，设置一道防止公权力过度入侵的屏障。

对地方交通限行的行政法规制是一个循序渐进的过程，只有不断改进存在的各种问题，调整政府的定位，才能达到真正合理的公共治理。