完善我国行政备案制度的对策和建议

分类：免费论文    更新时间：10-29    来源：网络

 针对我国行政备案制度存在上述问题，国家应当制定最低限度的法律规范对其进行约束和管理，梁光晨教授据此提出颁布统一的法律——《行政备案法》的建议，让备案制度有完善的法律依据，能够在法律规范之下有条不紊地运行。如何完善我国的行政备案制度，我认为可以从以下几个方面着手。

 

（一）为行政备案提供统一原则

 

统一的原则是制度内部和谐的重要保障。首先，统一的原则对于备案制度的运行具有指导作用，它规定的是该领域所需遵循最低限度的行为准则；其次，法律原则的概括性决定了其适用的柔性、广泛性。实践中，难免存在不属于法律调整范围内的行为、活动，行政主体此时便需运用原则来解决问题；最后，统一原则又是对行政主体的一种约束，限制行政主体自由裁量的范围，防止权力泛滥。大多数的行政备案作为行政审批的替代性和应急性产物，其特殊的产生背景造成这样的现状：缺乏指导备案制度的统一原则，备案制度陷入一种覆盖过多且混乱的状态。因此，亟需统一的原则对备案实行指导。虽然行政法领域已有其基本原则，备案也应当属于行政法的调整范围之内，但作为调整所有行政行为的基本原则，它们显得过于泛泛，对行政备案的规范力度有限。所以，根据行政备案自身的特点设定的基本原则才能真正实现对备案的指导和规范。

 

1.合法性原则。合法性原则是所有法律规范的根本性原则，要求行政职权必须基于法律法规的授予才能存在，即必须是符合规定的行政主体、设定行政备案必须在法律允许的范围之内。

 

2.便利相对人原则。服务型政府的转变重点在于是否能够为相对人提供便利，行政主体在备案过程中应当提高行政效率，拓宽权力行使方式，及时有效地行使权力。在最新试行的《建设项目环境影响登记表备案办法》中，将备案的一般方式从纸质备案转变为网上备案，就是便利相对人原则的最佳体现。

 

3.公开原则。公开是公众参与这一民主权利的体现，有利于提高增强行政主体行为的透明度。公开不仅仅是备案结果的公开，还有备案程序的公开。只要不涉及国际秘密、商业秘密及个人隐私的行政备案事项，必须将备案的程序和结果公开：一方面是为了监督行政主体行使权力，另一方面是为社会公众提供了信息来源。

 

4.权利（力）义务相对原则。行政主体和相对人的权利（力）义务都是相对的，创设过分的权利（力）或是科以过多义务都是不可行的。

 

（二）明确备案设定及其调整的范围

 

1.备案的设定。目前，行政备案的设定项目过多、不够规范。设定的主体、设定的依据呈现多样化：1）许多没有立法权的行政主体也在设定备案；2）法律、法规、规章乃至其他规范性文件都可以设定备案。谁有权、依据什么、有多少权限设定行政备案还没有统一的法律规定。明确设定行政备案的位阶权限，对备案制度的规范运行有着关键作用，行政许可、行政处罚都明确规定了设定具体行政行为的权限。例如，法律可以设定任何种类的行政处罚，行政法规则可设定出限制人身自由以外的处罚。备案的设定应当严格参照《立法法》规定的立法权限，法律、行政法规、部门规章、地方性法规等文件制定都必须由有权限的主体进行，各主体之间必须分工明确，不得逾越依法享有的权限范围。2010年颁布的《广州市行政备案管理办法》中，唯人民政府可以规章的形式设定备案，其他行政机关没有这一立法权[ 譬如《广州市行政备案管理办法》（广州市人民政府令第50号）第5条规定，行政备案应当由市人民政府以规章的形式设定。本市其他行政机关不得以任何形式设定行政备案。]。

 

2.备案的调整范围。现行制度下，行政备案的管辖范围过于广泛，涉及各方面的行政事项。行政备案主要行的是事后监督职责，需与行政审批严格区别开，不能披着备案的外衣，行审批许可之实。已经设定许可或者审批的事项不得再设定行政备案，以免造成行使混乱。同样在《广州市行政备案管理办法》中，办法第六条通过肯定的形式列举了五项可以设定许可范围；第七条中又以否定的方式，概括了三种不得设定备案的情况，较为清新地阐明了行政备案的调整范围。该办法对备案调整范围的规定比较完善，也较为可行，其他地区可予以借鉴。 

 

（三）规范与完善行政备案程序

 

行政备案属于程序性的行政行为，需要法律程序予以规范。现实却是备案领域目前还未形成像行政许可、行政处罚一样完善的程序性规定，大多数的备案仅就期限、所需报送的材料作了简要的规定，而缺乏全面具体的程序规范。完备的程序有利于提高公众对于行政决定的可接受性，实现实体法上的效果。但显然，我们还未赋予程序其应有的重要性。基于这样的现状，丰富完善规范备案制度的程序迫在眉睫。具体来讲，主要应当从以下几个方面对程序予以规范。

 

1.方式。过去，备案主要采用提交纸质文件的书面备案方式。但随着当今社会信息化的迅速发展，“电子备案”这种新型的备案方式甚嚣尘上，为公众提供了高效、便民的服务，同时也减轻了政府的负担。[ 譬如《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（环保保护部令第41号）第7条规定，建设项目环境影响登记表备案采用网上备案方式。]行政主体可以提供电子和纸质两种备案方式：“电子备案”由行政主体建立网上备案的申请平台，并向公众公布平台网址；不具备网上申请条件或属于保密项目的则可以选择纸质申请。个人、组织根据自身情况，选择更有利于自身的备案方式。

 

2.期限。此处的期限含义丰富：其一，是相对人备案申请的期限。各文件应当根据规定事项的难易程度，设定不同的期限。如《国务院营业性演出条例》中要求单位领取营业执照30日内备案，《广州市行政备案管理办法》中事前备案在实行相应行为前5个工作日申请备案。其二，行政主体接收材料之后，应当做出决定的期限。在众多备案中，只规定了相对人应当在多少日内备案，却未涉及行政主体对材料审查做出应答的期限。类似于行政诉讼中，人民法院七日内决定是否立案，这一期限规定是对行政主体的督促和鞭策，有利于提高行政效率，防止行政主体推诿拖延，保障相对人的合法权益。其三，若材料不符合形式规定，则要求相对人改正的期限。其四，是行政主体在对材料存档备查后，将备案结果向社会公布的期限。期限的明确不仅是对双方当事人的约束、对行政效率的保障，也是备案制度规范运行的基础。

 

3.形式审查。备案制度中接收及审查材料的程序可以参考行政诉讼法中对立案程序的规定。行政诉讼对立案登记实行的是形式审查，如果符合条件则必须向当事人出具准予立案的书面凭证。同样，在备案当中在收集、整理材料之后对其进行的也应是形式上的审查，其标准以及所需的材料由具体的法律法规办法予以明确。相对人依照规定准备、报送材料。若符合审查标准，行政主体必须向备案的相对人出具书面凭证；若不符合，也需一次性向当事人告知需要补正的内容，由当事人在规定期限内予以补正。

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4.公开。“公开”是指面向公众，不加隐蔽，把秘密公布出来。公开不仅仅是针对备案结果的公开，还有备案程序的公开透明。随着社会的信息化加速，程序公开成为可能。行政主体可以将进度信息及凭证等上传至网站，相对人可以通过网上申请平台来跟踪备案的进度。结果的公示公开要及时、有条理，行政主体在存档备查之后应在法定期限将备案结果公告公开。除此之外，行政备案事项数量庞大，如果不整理、不分类，长此以往，备案事项将会成为一锅大杂烩。因此，需要行政主体分配专门的人员定期对已经公开的行政备案进行整理，保证公开信息的规范性和条理性。

 

5.事后监管。在整个的备案程序之中，备案的申请不是最终结果。但实践中很多备案制度都缺乏后续的监管手段，这样一来会影响备案的社会效果，可能还会对社会造成不利影响。如果针对后续监督影响较大的领域或事项，需要制定新的办法来进行规范。例如环境领域颁布的事后监管办法来规范环境项目申报之后的运行情况，避免危险情况的发生。

事后的监管主要涉及三个方面的内容，其一，是对于相对人信息收集的监管。由于存档的信息是为之后的行政行为提供基础，因此行政机关对于接收材料必须及时地进行整理、归类、公开并存档备查，并定期对材料进行后续管理——无效的予以标记或专门分类。其二，基于存档的材料督促相对人在进行活动之时遵守法律规定，并在发现其违法之时，及时依据存档信息启动相关的行政执法手段。其三，除了通过对程序和结果的公开让公众对行政主体的行为监督，还需要有与行政主体处于相同地位的检察机关或者法制机构对其进行监管，规范其行为。

 

6.救济手段。为了保障相对人的合法权益，行政救济在备案制度中不可或缺。行政救济是指相对人的合法权益受到因行政行为造成的损害时，有权向有权机关申诉控告、申请行政复议或提起行政诉讼进行救济。申诉的适用主要是基于相对人发现行政主体违法处理或者不正当处理材料的情况；至于行政复议和行政诉讼，由于它们属于具备严格程式的救济途径，主要适用于相对人合法权利受到侵害的情形。最后，行政备案中接受申诉控告、复议申请、诉讼的权力主体必须及时核实、处理，并且在规定期限内答复相对人。

 

7.法律责任承担。行政主体和相对人在备案过程中，要在法律规定的范畴内活动，如若违反则要承担相应的法律后果。对行政主体来说，其一，如果不具备设定备案权限的主体或以非法定形式颁布的文件，对行政主体监督的机关可以将其予以撤销。其二，设定备案之时，行政主体如果存在下列的情况：不作为、拖延备案、拒绝备案、应拒绝却接受备案、未及时公开备案结果、未及时告知相对人补正内容等其他违法行为之时，由有权机关（上级政府机关、监察机关、法制机构等）责令其改正或对其处以行政处分。对相对人来讲，逾期报送材料或报送虚假材料的话，应由行政主体先责令其限期改正，否则将根据其行为的严重程度对其进行行政处罚。行政备案实践中，不可避免会发生权力滥用和造成合法权益受损的情况，因此必须加强法律的规范，明确双方的责任承担，才能保证行政备案的依法运行。