城镇低保实施中问题存在的原因分析

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 （一） 立法工作的滞后

“1999年国务院正式颁布并实施了《城市居民最低生活保障条例》，此后，各地相继颁布了类似的《条例》，《试行办法》，《社会救助实施细则》等法律性文件，云南省人民政府于2002年颁布了《云南省城市居民最低生活保障办法》，2004年云南省财政厅颁布了《关于提高我省城市居民最低生活保障标准的实施意见》。”[ 杨桂红，张肖虎：《城镇贫困与社会救助——以云南省为例》，经济科学出版社，2006年，地157页。]但是这些文件基本上还停留在条例、办法、细则上，不具有很强的法律效力，相关部门还没有出台一部真正意义上的法律法规来明确从事社会救济的行政机关的权力和义务、低保工作的操作程序、低保对象的确定程序、低保对象的权利和义务、相关部门及工作人员的义务及违反法律应承担的法律责任等，这严重影响了城镇低保的工作效率。依法约束行政机关及其工作人员和低保对象的行为，规范社会救济工作的开展，已是一项迫在眉睫的工作。

 

（二） 低保制度不完善

1、对申请者实际经济状况的评定缺乏科学的依据

按照《城市居民最低生活保障条例》第六条的规定，低保标准为：“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”但这一标准缺乏实际操作性。在所调查的西正街、文卫街等几个社区中，低保资格的确认是工作中的一大难点。目前在低保资格的认定上，主要参照的标准是劳动人口是否下岗、残疾、患重大疾病等。对于这些标准的认定,由于原则上是以单位或医院出具的书面证明为准,社区干部的实际考核仅作为参考因素,因而很多居民便围绕这些标准做起文章,设法使自己进入政策许可的范围。

“对于处于极端贫困的家庭,可以通过收入来加以识别。但随着家庭人均收入的增加,通过收入来识别贫困也变得很困难。”“在对收入衡量困难的时候,往往通过是否就业来判别是否贫困。”[ 都阳，Albert Park《中国的城市贫困：社会救助及其效应》，《经济研究》，2007年12月，第54页。]基层低保管理人员感到低保资格认定中最大的问题之一是隐性就业,即低保对象一边在外面偷偷就业,一边又堂而皇之地领取低保。在所调查的几个社区里,社区干部反映,即便根据保守估计,社区有劳动能力的低保对象隐性就业的比例也在50%以上。由于这部分人大多是在私营企业工作或是非正规就业,其收入一方面不稳定,另一方面又很隐蔽,往往很难找到正式的依据证明其真实的收入情况,计算起来非常困难。从调查的情况来看,目前尚无积极有效的应对措施解决低保资格审核中的这一难题，申请者实际经济状况的评定缺乏科学的依据。

2、缺乏有效的动态管理系统

“随着申请者家庭收入状况发生变化，或者当地居民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少、取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度应实行动态管理，低保制度只对那些符合条件的人给予一定期限的救助，它所覆盖的人群应当是不断变化的。”[ 杨桂红，张肖虎：《城镇贫困与社会救助——以云南省为例》，经济科学出版社，2006年，第76页。]镇雄县之所以会出现死人、干部、经济宽裕者领低保的现象，就是由于没有很好地实施城镇低保的动态管理，镇雄县民政局分管低保的副局长韦祥友在接受生活新报记者采访时透露，至于出现死人领低保，国家公职人员领低保的现象就是因为村委会、社区把关不严，没有很好地实施动态管理。因为基层信息主要掌握在基层干部手中，他们没有进行及时地核实收入，及时审批，加上主要干部和民政主管部门没有尽到及时监管责任,而导致了“应退未退”。

 

（三） 低保资金没有形成有效的运作机制

财政配套资金的出资比例不够明确，各级政府投入资金严重不足。首先，四级财政配套资金的出资比例不够明确，即中央财政、省级财政、市级财政、县（区）级财政的各出资多少，按什么比例出资没有明确。直接影响保障资金的按时到位和被保障人口的数量及其保障标准的确定。 其次，近年来中央、省级财政对低保资金的投入力度逐年增大，但是相对而言，市、县级财政投入力度明显不足。作为云南特困县，镇雄县由于财政紧张的原因，一味依靠中央、省级财政资金拨款，当地配套资金不能按时足额到位，造成被保者领取低保标准实际上的降低。

 

（四） 缺乏专业的低保工作人员队伍

1、工作人员业务水平不足

低保制度的实施是一项政策性很强，并且很讲究方法和技巧的工作，而镇雄县低保股根本就没有专业的低保工作人员。镇雄县民政部门没有专门的低保工作人员—民政局低保股仅有三个工作人员；社区居委会更是没有专门的编制、缺乏专人管理。在所调查的社区中，社区低保工作人员都不是专人专管，而是在每年低保审计调查和发放低保金期间，临时从其他职位中抽调工作人员，导致低保流动性大，低保工作人员业务水平不足，工作效率低下。

2、低保人员违规操作，存在“人情保”“关系保”

按照低保条例的规定，政府公布的家庭人均收人标准才应是判断某个家庭是否可以享受低保待遇的最重要的标准。可是在实际工作中，由于家庭收入很难核算，普遍地存在着隐性就业、隐性收入和隐性财产的情况。所以，镇雄县各社区比较普遍地采用了变通标准，例如参照实际生活水平、拥有高档消费的情况甚至日常生活形态等等。另外，低保资格的认定及金额的核定具有一定的伸缩性，给了部分工作人员暗箱操作的机会，有人趁机给予那些在低保线上下但有私人关系的申请者以更多的机会或更高的保障金额，这明显违反了公平、公正、公开的原则。部分工作人员由于自身能力或出于“人情”的压力存在不按章办事的现象，家里的亲戚、身边的朋友无论审核合格与否都能享受低保制度，而那些真正需要低保保障的人要获得低保的保障则困难重重。这不仅是对救助本质的违背，而且会造成极恶劣的社会影响。

3、工作人员人力不足

“城市低保工作是新时期的产物，无论是政府为此所投入的资金，还是被保人数都以惊人的速度增加，而承担此项工作的低保民政部门本来就人少事多。”[ 霍雪莲：《完善城镇最低生活保障制度的实践对策探析——以佛山市禅城区石湾镇街道三友岗社区为例》 湛江师范学院学报，2008年01期，第81页。 ]镇雄县民政局低保股只有三个工作人员，人力不足，且不是专业人员，低保部门也没有专门的办公经费和设置专门的办公场所，这使得他们很难集中精力、全身心地投入工作，工作效率难以保障。另外，低保管理部门人事调动频繁，使得工作更加难以开展。韦祥友在被问及应该如何追究责任时说：“我无法追究责任，只能纠正工作上的错误。当年的经办人几经调动，现在人都找不到了。”[ 姚时美:《镇雄：死人、干部领低保》,生活新报:http://news.sina.com.cn，2010年3月。]而这样频繁的人事调动更使得低保工作者不熟悉各社区家庭的信息，给核实家庭收入、审核、动态工作及民政部门的监管工作难以开展，这是造成“应保尽保”困难的直接原因。

 

（五） 其他方面原因 

1、思想观念问题

（1）低保对象安于现状

由于工作难找且工资普遍较低的县情导致镇雄县城镇低保对象安于现状，不思进取，他们大多受教育程度太低，又没有专门技能，便越来越无力参与社会竞争，最后习惯于依赖政府救济。这些都体现了低保对象的不自信和惰性的思想作祟。面对生活的困难不是勇于挑战，而是选择了向困难妥协，只依靠政府的低保金维持基本的生活。

（2）部分低保干部的“恩赐”观念

恩赐观念在镇雄县低保基层工作人员中普遍存在。所谓恩赐，就是不单凭被恩赐者的需要，还要看恩赐者的兴趣和能力。此观念导致低保工作在实际操作过程中仍然坚持重点解决和逐步推进，还出现低保申请时间过长，对上访人员要求未能及时办理，街道干部不能尽职尽责等等问题。许多低保工作人员没有把这项工作当成是自己的义务，没有把公平、公开、公正的宗旨放在首位。他们认为，那些低保金都是他们对低保人员的恩赐，至于要给谁、给谁多一些，那得看他们的表现和工作人员的心情。这种观念的存在是导致了“人情保”、“关系保”等存在的原因。

2、缺乏宣传和监督

镇雄县各级财政部门没有加强对资金的管理和监督。首先，没有确保资金专款专用和不被挤占、挪用,没有保证资金的合理有效使用，更没有保障资金在使用中接受财政和审计部门的检查、审计及社会监督；资金发放过程中缺乏主管部门的审查复核,没有采取措施保障社会监督；存在严重工作人员权力滥用的现象,没有真正发挥最低生活保障制度的功能。其次，缺乏低保政策宣传,在调查的几个社区中甚至没有一个公告栏用于宣传低保政策和对低保实施全过程的公示，即使存在严重的暗箱操作也很难被人发现。致使镇雄县低保花名册在第一次网上公开就被发现有许多不合格者领低保的现象。