劳动保障监察条例

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 随着社会主义市场经济的不断发展,劳动争议数量增多，劳动关系也变得纷繁复杂，仅凭现有的劳动监察制度已很难适应当今形势的需要。而我国劳动监察立法和执法上的缺陷事实上也对劳动执法工作的进行造成了难度，劳动者难以保证自身合法权益不受侵害，严重妨碍了新时代和谐劳动关系的建立，甚至危机社会稳定。

本文结合现实情况对我国劳动监察制度的问题做出具体分析，并以美国和日本的劳动监察制度为参考，为推进劳动监察执法工作、完善劳动监察制度提出八点建议。

我国劳动监察制度的现状及其分析

（一）我国劳动监察制度的现状

近来，为了发展劳动保障法制建设和保证劳动法律、法规的切实实施，各级政府意识到劳动监察对构建和谐劳动关系的重要性，大力推进劳动监察体制建设。

2004年11月1日,在总结实践经验的基础上，为了使劳动监察的主体、对象、范围和程序等各方面做出具体化、明确化规定，国务院颁布了《劳动监察条例》，它标志着我国劳动监察立法上升到了一个更高的层次,劳动监察终于有了统一的法规依据。

（二）我国劳动监察制度的问题及其分析

　　第一，劳动监察立法不完善，法律严而不密。劳动监察是按照法律对用人单位侵犯劳动者合法权益的行为进行处理的行为，即权由法定，所以劳动监察立法是劳动监察执法的基础和前提，立法法层面的问题是造成劳动监察执法工作失范的根本原因，其主要表现在以下层面:

1.由于我国劳动行政立法在在立法过程中往往重实体、轻程序,过度重视国家的权力层面,往往忽视了公民参与的重要特点,导致主体和服务对象的不明确。致使公众无法通过可预测、可控制的法律程序，获得权利保障和救济；劳动法律规范对职权机关的约束微乎其微，对于职权机关的违法行为，并无相对应的责任条款；

   2.劳动立法的临时性特点导致劳动监察执法过程过程中出现“无法可依”的问题。劳动行政法规都是以暂行试行、草案等形式出台的。从立法者方面看，其基本观点是有法总比无法好，条件不成熟，也可先搞个临时的。但是，这种的劳动法规则的“临时性”则会给执行者一种“可变通”之感，在无统一标准的条件下，监察执法的随意性得到滋长，“立法不严”也就逐渐演变成了”执法不严”。

　　3.劳动监察执法体制存在缺陷。行政执法的机构不规范导致多个行政部门存在职能交叉，它们都掌管着一定的行政执法权,各部门之间往往互相推矮、互相扯皮,这必将对劳动行政执法造成恶劣的影响。

　　第二，劳动监察执法尚未得到广泛的社会认可，这对劳动监察执法工作的消极影响不可忽视。随着民营小企业的成长和发展，劳动保障监察执法工作越来越重，劳动保障监察执法对象的不配合甚至抵触情绪，使得劳动保障监察执法工作处于一种“吃力不讨好”的尴尬局面。

　　最为明显的就是逐渐壮大的私营企业为代表的用人单位为了追求商业利益的最大化，忽视了企业应尽的社会责任，对于《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等劳动社会保障类的法律法规、政策举措置若罔闻，没有依法遵守相关规定，没有与劳动者依法签订合同，也没有依法为职工缴纳社会保险，侵犯劳动者的合法权益。其次，某些用人单位对于劳动监察执法人员的工作不予配合，致使劳动监察执法工作陷入僵局。在取证过程中，用人单位相互推诿，阳奉阴违，使得劳动执法人员忙忙碌碌却一无所获，故意延长劳动监察案件的办理时间。有些用人单位为了逃避经济责任，甚至采用采用虚假工资单、模仿签名、事后补正会议纪要等方式提供虚假证据，增加了劳动监察案件的处理难度。对于劳动监察执行决定执行阶段，某些用人单位更是无所不用其极，有的利用救济手段来延长执行时间，有的则通过更换办公地点、更换法定代表人来拖延，有的干脆拒不执行。这一系列的阻挠行为致使劳动监察工作往往陷入尴尬处境。

　　再而，维权意识薄弱的劳动者也不时为劳动监察工作提供难题。就我国目前的国情来看，劳动力市场仍处于供大于求的境况，这就导致某些企业员工的思想发生偏差，他们认为工作来之不易，对于企业无视劳动保障政策侵犯其合法权益的行为更多选择默默忍受，对劳动监察执法人员置之不理，使得劳动监察执法工作难以展开。

　　第三，当代劳动监察执法的自身建设也存在很多缺陷。

　　首先是执法人员的素质问题。有学者指出，当下的执法人员出现了“选择性执法”的现象，[[5] 王长城，“略论劳动执法不严的立法原因及其补救”，《中南财经大学学报》1995年06期。][5]即执法机关对要处理的案件、解决的问题进行了有选择的执法，实际上就是放任了一些违法行为。这种情况的出现就是执法人员大局意识、服务意识、法治意识的缺失，必须加强执法人员的政治学习和业务技能训练，加强执法力度，严格执法，进一步提高劳动监察执法人员的执法能力。

　　其次就是劳动监察部门内部污染的问题。“选择性执法”的出现并不仅仅是因为执法人员的过错，其中更深次的原因是地方利益与企业利益相勾连、叠加，为了保护自身既得利益，故此对中央政府旨在保护长期性、全局性、根本性利益的政策和法律形成了结构性的妨碍力量。而本以遏制这种腐败行为而设立的各监督部门，其监督方式有过于形式化，相互之间缺乏沟通，各自为政，难以形成层层递进的力量，难以触及腐败根本。同时，监督人员难以达到劳动监察部门监督的专业化水平，大多数缺乏相应的专业知识和水平，因此建立一个制度化、规范化和常态化的监督模式迫在眉睫。

　　再而，劳动监察部门的建设问题同样不容忽视，它们普遍存在着经费不足、执法装备不足的问题。多数劳动监察部门还没有进入数据化管理时代，有些地区的执法工作人员外出办公甚至是骑着自行车的，这样就直接导致了办案效率的低下，甚至于形成了一些监察的盲区。正所谓巧妇难为无米之炊，经费的不足制约了执法工作人员办案技术手段的提高。充足的后勤保障可以充分调动执法人员的积极性和主动性，提高办案效率，反之则会成为劳动监察执法的一大障碍。

　　最后，劳动监察还面临着机构和人员的问题。众所周知，随着市场经济的发展，就业人员不断增加，但据资料显示，劳动监察机构和人员的数量在一段时间内处于一个一成不变的状态，这让面对数量巨大且庞杂的劳动法律关系的劳动监察执法工作更是尴尬不已，难以有足够的人力有效处理和制止违反行为。

　　第四，劳动监察工作应充分挖掘工会的力量。依据《劳动保障监察条例》，我们可以看出，工会建立的初衷是给劳动者维护其合法权益起到帮助作用、在监督用人单位的同时与劳动监察部门进行交流合作，减轻劳动监察部门的工作压力，维护国家法律尊严和社会稳定，促进国家科学发展的进程。而现在看来，各级工会不仅没有发挥其作用，甚至有的工会还受到了用人单位的干预，改善劳动监察执法工作任道而重远。

在新时期的中国特色社会主义背景之下，发展劳动监察制度，必须坚持从社会主义初级阶段基本国情出发完善各方面的立法工作，并坚持以人为本的原则，充分关注企业员工的根本权益，在保证劳动保障监察执法质量的同时，制充分调动各社会工会的力量，共同克服劳动保障监察执法中的障碍，以进一步提高劳动执法力度和影响，使企业和职工的关系和谐发展，建设中国特色社会主义和谐社会。